A recusa do governo Bolsonaro em assumir um papel articulador em relação aos governos subnacionais mostrou-se extremada no contexto da crise sanitária da Covid-19, quando se fizeram necessárias ações urgentes com vistas a evitar a expansão da pandemia e, ao mesmo tempo, no caso da educação, equacionar os dilemas entre saúde pública e oferta escolar. O desafio se fez comum aos três níveis de governo, sobretudo aos entes subnacionais, posto que são prioritariamente responsáveis pela educação básica, conforme rege a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional nº 9.394/96 (LDB 9.394/96). A postura do governo central foi na contramão do que prevê a Constituição Federal de 1988, ao ignorar o seu papel de coordenação federativa, deixando as responsabilidades que lhe cabiam a cargo dos níveis subnacionais , desencadeando uma série de conflitos.

Nessa conjuntura, o artigo tem por objetivo analisar o papel de dois fóruns interfederativos subnacionais, o Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed) e a União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime), com foco em suas atuações no âmbito da crise sanitária provocada pela Covid-19, num contexto de radical alteração no modelo federativo adotado pelo governo. O recorte temporal está demarcado entre março de 2020 e abril de 2022 por contemplar o período do início da pandemia até a retomada da presencialidade das aulas com medidas de segurança e disponibilização de vacinas para os professores da educação básica.

A hipótese do estudo é que o Consed e a Undime ocuparam o vácuo institucional deixado pela União no seu papel de coordenação da educação nacional, atuando como agentes articuladores de ações com vistas a minimizar os efeitos da crise educacional ocorrida no contexto da pandemia. A fundamentação teórico-histórica tem por base o debate dos autores Celina Souza, Fernando Abrucio e Gilda Cardoso de Araujo sobre o federalismo cooperativo brasileiro, os dois últimos mais afeitos à dimensão das relações governamentais na oferta educativa.

Para a realização da pesquisa foi adotada a análise de conteúdo de Laurence Bardin (2011) com os procedimentos sistemáticos de: a) pré-análise dos dados primários obtidos nas páginas da internet do Consed, da Undime, do Ministério da Educação (MEC), do Conselho Nacional de Educação (CNE) e do Congresso Nacional; b) exploração do material com codificação; c) análise para obtenção de indicadores que permitissem a categorização do material; e d) inferências e interpretação que permitissem a validação dos achados da pesquisa.

O texto está organizado em quatro seções, fora esta introdução. Na primeira, são analisados trabalhos que versaram sobre os impactos da Covid-19 na educação. Na segunda seção, são apresentados os materiais e os procedimentos metodológicos adotados para o tratamento dos dados da pesquisa para a produção deste artigo. As discussões e os resultados, na terceira seção, trazem a análise dos antecedentes do Consed e da Undime e a parte empírica do estudo é relativa à atuação desses fóruns de março de 2020 a abril de 2022. As considerações finais apontam que tanto o Consed quanto a Undime foram instados a agir e a se articular para assegurar um mínimo de atuação no território nacional, desempenhando um duplo papel: coordenação das ações de enfrentamento da pandemia em suas redes e busca de saídas para o provimento da oferta na modalidade remota em nível subnacional. Embora tais papéis fossem esperados do Consed e da Undime, seu protagonismo político no debate federativo educacional teve forte relação com o vácuo deixado pelo governo federal.

Ao verificarmos as publicações utilizando os descritores Covid-19 and educação no Google Scholar, no Scientific Electronic Library Online (SciELO) -principal portal eletrônico da América Latina e Caribe, o qual também congrega textos da Espanha, de Portugal e da África do Sul –, bem como no Education Resource Information Center (ERIC), uma biblioteca digital patrocinada pelo Institute of Education Science, foi possível categorizá-las em pelo menos três eixos, a saber: a) precariedade tecnológica e ensino remoto na pandemia; b) educação e vulnerabilidade social; e c) gestão governamental da oferta educacional na pandemia.

Em relação ao primeiro eixo, autores como Freitas Vieira e Silva (2020), Barreto e Rocha (2020) e Werner e Woesmann (2023) apontam que o ensino remoto precarizou as condições de oferta educacional na educação básica, além de ter sido implementado de forma emergencial e sem planejamento estrutural, o que aprofundou ainda mais as desigualdades educacionais. Ressaltam também a formação dos docentes, que não era adequada para lidar com as tecnologias digitais.

Todo esse cenário fez com que o aprendizado e o conhecimento dos alunos fossem severamente prejudicados pela suspensão das aulas presenciais. O legado da pandemia atingiu diretamente a condição socioemocional de docentes e discentes, assim como o desenvolvimento dos alunos, impactando as possibilidades de suas rendas futuras e, em decorrência, o crescimento econômico da nação, ampliando ainda mais as desigualdades sociais.

Sobre a dimensão das vulnerabilidades sociais, autores como Daniel (2020), Babbar e Gupta (2022) e Tang (2023) discutem a necessidade de os governantes disponibilizarem recursos para o enfrentamento da crise e planejarem ações no pós-pandemia, com o fim de mitigar seus efeitos e diminuir a desigualdade da oferta educacional, sobretudo se levarmos em conta as questões de gênero, etnia e capacidade de aprendizagem do alunado.

Numa pesquisa envolvendo professores de doze países (Bangladesh, Botsuana, Brasil, Finlândia, Grécia, Índia, Indonésia, Israel, Marrocos, Filipinas, Uganda e Reino Unido), Woo e Archambault (2023) encontraram similaridades nas dificuldades apontadas pelos docentes que enfrentaram a abrupta suspensão das aulas presenciais durante a pandemia. Os desafios incluíram desde a falta de habilidade na utilização das tecnologias até problemas de conectividade e a estressante rotina do ensino remoto. No entanto, ficou bem discriminada a diferença entre os países economicamente mais e menos desenvolvidos. Além das dificuldades relativas à implementação do ensino remoto, países com menor desenvolvimento econômico enfrentaram a escassez dos equipamentos digitais, a baixa conectividade e a falta de acesso à tecnologia, além do mais hostil aspecto, que é a insegurança alimentar da população.

Com efeito, no que tange à gestão da oferta educacional no Brasil, a falta de estrutura das redes públicas de ensino, somada ao despreparo dos docentes e discentes, clamava por uma ação sistemática e articulada por parte dos governos federal, distrital, estaduais e municipais, com a finalidade de mitigar os efeitos deletérios do distanciamento social. No entanto, tal atuação coordenada não ocorreu, embora alguns estados tenham buscado interagir com seus municípios no sentido de padronizar algumas ações nas diversas redes de ensino. Lui et al. (2023) destacam que:

Na falta de uma coordenação por parte do governo central, observou-se uma imensa heterogeneidade nas ações emergenciais voltadas à continuidade do ensino durante a pandemia, visto que foram os estados e municípios que tomaram suas próprias iniciativas em relação ao distanciamento. Lui et al. (2023) afirmam que, no campo educacional, os governos com maiores capacidades técnico-administrativas e político-relacionais, responderam mais imediata e adequadamente aos desafios educacionais da Covid-19.

Desse modo, ao consultarmos a produção acadêmica sobre os impactos da suspensão das aulas presenciais, mundialmente implementada após a eclosão da pandemia, observamos que os danos foram profundos e irreversíveis, sobretudo no Brasil, onde foram apresentadas “propostas difusas”, que refletiram “a falta de liderança do Ministério da Educação” (Arruda, 2020, p. 261). Aspectos primordiais foram ignorados pelo governo central, como afirmam Costin e Coutinho (2022), segundo os quais o governo federal, baseado em dissenções políticas, focou priorizar a atividade econômica em detrimento das medidas preventivas de disseminação do vírus.

Assim, ignorou o seu papel de coordenação no campo educacional, papel este determinado pela Constituição Federal, e não apoiou os sistemas educacionais locais na lida com as situações novas e as incertezas profundas, bem como com as crises sistêmicas. Tal lacuna, segundo Costin e Coutinho (2022), foi ocupada por think tanks que ofereceram mentorias aos governantes subnacionais orientando seus esforços na implementação do ensino remoto por meio de mídias tais como a TV, o rádio e as plataformas digitais. Destacamos o protagonismo do Consed e da Undime na interlocução desses think tanks com os secretários estaduais e municipais de educação.

Diante desse quadro, o objetivo da pesquisa foi analisar o papel dos dois fóruns interfederativos subnacionais, o Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed) e a União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime), com foco em suas atuações no âmbito da crise sanitária provocada pela Covid-19, no período de março de 2020 a abril de 2022, evidenciando suas ações e proposições num contexto de radical alteração no modelo federativo adotado pelo governo.

Para a construção do corpus documental da pesquisa, foram consultados: a) o site da Undime, no qual os boletins de notícias foram eleitos como fontes; b) o site do Consed cujos documentos selecionados foram as atas, os posicionamentos públicos, as notícias, e os documentos oficiais; c) as publicações no site do MEC; d) os pareceres e as resoluções do CNE; e e) as legislações aprovadas do Congresso Nacional que tivessem relação com a crise advinda da pandemia na área de educação.

O material foi explorado de maneira a possibilitar uma análise categorial prévia, o que permitiu reunir os dados primários em 5 eixos:– 1) protocolos de higiene e prevenção; – 2) oferta de recursos, mídias e formação digital;– 3) suspensão e retomada das aulas;– 4) qualidade e avaliação; e– 5) testagem e vacinação.

Essa categorização prévia permitiu que os dados primários fossem tratados em articulação com o referencial teórico do federalismo brasileiro, especialmente no governo Bolsonaro, em que houve uma ruptura do papel de coordenação da União num momento extremamente complexo para o Brasil e o mundo.

A partir dessa categorização inicial e em articulação com o referencial teórico, o material foi sistematizado a posteriori, segundo os três picos pandêmicos, marcados a partir dos casos registrados de contaminação. A calda ascendente da primeira onda vai de março de 2020 até junho de 2020; a da segunda, de novembro de 2020 até março de 2021; e a da terceira, do final de dezembro de 2021 a janeiro de 2022. Os períodos intermediários são de tendência à estabilização ou de descenso dos casos. Na periodização, foi situada a interação do Consed e da Undime com o Centro de Operações de Emergência em Saúde (COE), o CNE, o MEC e o Congresso Nacional.

O federalismo pode ser definido como uma organização territorial e política que tem por finalidade garantir, de forma democrática, a divisão de responsabilidades governamentais, ao mesmo tempo em que a integridade do Estado-nação seja assegurada diante das disputas e desigualdades regionais (Araujo, 2010; Araujo e Canal Oliveras, 2017).

A Constituição Federal (CF) de 1988 definiu uma estrutura complexa de divisão de responsabilidades governamentais. Ela mescla o modelo alemão de cooperação entre os entes federados com a divisão de competências características do federalismo dos Estados Unidos, que define algumas competências, fixas e reduzidas, para a União e o restante para os entes federados.

Sendo assim, as competências se dividem em materiais (administrativas) e legislativas (poder de baixar normas) no Brasil. Quanto à educação, o quadro 1 mostra como essa complexa rede de competências se materializa a partir da CF de 1988:

A partir do quadro 1, observa-se que não há competência material no que tange à educação, ou seja, administrativa, exclusiva da União, tendo em vista que todos os entes federados são responsáveis pela oferta. A competência privativa da União é a de legislar sobre as diretrizes e as bases da educação (não é exclusiva, porque os estados podem legislar sobre matérias que não lhes sejam vedadas pela CF e de forma concorrente à União).

A partir de meados dos 1990, estendendo-se até o impeachment de Dilma, houve um ambiente favorável para a consolidação das diferentes políticas públicas de cunho social no Brasil (Souza, 2018, p. 43). Assim, os termos constitucionais teriam legitimado esse papel coordenador da União no que tange à definição de normas gerais com incidência nos interesses dos estados e dos municípios, tendo em vista que só podem estabelecer normas em complementação àquelas do nível federal. Em adição a essa estrutura federativa, há a operação do Supremo Tribunal Federal (STF), responsável por resguardar as matérias de natureza constitucional e arbitrar os conflitos federativos, geralmente em favor do governo federal (Souza; Fontanelli, 2021).

O governo Fernando Henrique Cardoso (PSDB) e sua base política no Congresso, a despeito da pressão “de várias comunidades de especialistas”, evitou a trajetória mais árdua da regulamentação da cooperação federativa conforme prevista no parágrafo único do Artigo 23 da CF de 1988. O caminho escolhido se deu por meio de um “modelo complexo e engenhoso para a coordenação horizontal e vertical das políticas públicas, tanto as constitucionalizadas como as não constitucionalizadas, mas objeto das competências concorrentes” (Souza, 2018, p. 44).

Daí desencadearam-se desenhos institucionais específicos, com distintos pesos na barganha e na negociação federativa segundo a área da política social envolvida. As políticas públicas do governo federal direcionadas à educação básica e à saúde foram implementadas por meio de emendas constitucionais, com adesão subnacional quase obrigatória “devido à vinculação de seus recursos e à existência de recompensas e sanções que incentivam sua adesão” (Souza, 2018, p. 48). Entretanto, mesmo sendo um processo de cima para baixo, a coordenação federativa verificada nessas áreas requereu uma construção institucional e envolveu alguma cooperação dos governadores (Souza, 2018).

Assim, o delineamento e a implementação das relações intergovernamentais foi se dando por meio da coordenação da União, de maneira que os processos decisórios centralizados induziram aos processos de descentralização em um país cuja herança histórica de centralização decisória é proeminente em detrimento da cooperação federativa. Além disso, as deficiências organizacionais, financeiras e técnicas, especialmente dos municípios, seriam um outro fator dificultador de relações efetivamente cooperativas no país (Abrucio e Grin, 2015; Grin, 2014).

Particularmente no que tange à educação básica, a CF de 1988 instituiu o conceito de regime de colaboração no Artigo 211, que, segundo Abrucio et al (2020, p. 668), visava “lidar com a dualidade de provisão dos serviços e baixa cooperação intergovernamental”. Todavia, o redesenho das relações intergovernamentais nessa área só foi feito a partir do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), em 1996, de cima para baixo, tendo em vista que “técnicos do Ministério da Educação – sem consulta ou negociação com estados e municípios – elaboraram um projeto de emenda constitucional” (Arretche, 2002, p. 444). Posteriormente, esse mecanismo se consolidou e foi ampliado por meio do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), tornando-se uma importante amálgama das relações intergovernamentais na educação básica do país, até que se tornou permanente através da Emenda Constitucional nº 108, de 27 de agosto de 2020, regulamentada pela Lei nº 14.113, de 25 de dezembro de 2020.

Todavia, a falta de regulamentação das normas de cooperação do Artigo 23 e do regime de colaboração do Artigo 211 da CF de 1988, bem como o descumprimento do Plano Nacional de Educação que articule o Sistema Nacional de Educação (SNE) conforme prevê o Artigo 214 tornaram as iniciativas do Fundef e do Fundeb insuficientes trazendo grandes dificuldades para a garantia da oferta de uma educação básica com equidade no país (Araujo, 2018). Essa institucionalização das normas de cooperação/colaboração federativa por meio do SNE, evitada pelo governo central, envolve uma ação mais incisiva da União no âmbito de suas prerrogativas legislativas e de apoio supletivo subnacional tanto técnico quanto financeiro. Também requer, dentre outros aspectos, a construção de fóruns que formalizem a coordenação e a cooperação intergovernamental na educação.

Na ausência desses arranjos formais na educação, Abrucio et al (2020) evidenciam que a Undime e o Consed têm historicamente assumido um papel, mesmo que frágil (visto que não institucionalizado), de articulação das esferas subnacionais junto ao governo federal.

Não obstante, com a ascensão de Bolsonaro ao poder, rompeu-se esse perfil de relações intergovernamentais manifesto a partir de 1988. Abrucio et al (2020, p. 669) identificam que “houve um confronto de dois modelos federativos”, o cooperativo, baseado em forte coordenação federal da CF de 1988, e o bolsonarista, em que foi adotada a lógica de um tripé federativo: divisão rígida de funções entre níveis de governo e repasse de responsabilidades a estados e municípios; concentração autocrática, nas mãos da União, de decisões que afetam entes subnacionais; confronto intergovernamental; e aversão a qualquer forma de diálogo e pactuação, fazendo de qualquer opositor um inimigo, de maneira a instalar uma guerra permanente com governadores, prefeitos, STF e Congresso.

Especificamente no MEC, a escolha dos ministros reafirmava a estratégia conflitiva no plano federativo e a adoção de diagnósticos e medidas que não foram reconhecidos pela comunidade acadêmica, gestores e profissionais da educação. O MEC agiu unilateralmente desconsiderando as posições dos entes subnacionais em temas como a expansão das escolas cívico-militares, a alfabetização ou as ações em relação à Covid-19. (Abrucio et al., 2020; Abrucio, 2021).

É importante destacar previamente a política sanitária no contexto de pandemia, que foi central para sinalizar o perfil da atuação do governo federal. Foi nela que o caráter deletério do modelo federativo bolsonarista ficou mais explícito, repercutindo sobre a educação e as demais políticas públicas. A postura de Bolsonaro minimizava a crise sanitária e marcava sua prioridade em manter a economia funcionando a qualquer custo (Souza; Fontanelli, 2021).

Após a Organização Mundial da Saúde (OMS) reconhecer a Covid-19 como uma pandemia, em 11 de março de 2020, as ações iniciais do governo focaram-se prioritariamente em proteger-se ante os riscos de ampliação de gastos que poderiam ferir a lei orçamentária. Em consonância com essa preocupação, foi aprovado no legislativo, em 20 de março de 2020, um pedido de decreto do estado de calamidade pública (Decreto Legislativo nº 6). Na mesma data, o governo Bolsonaro tentou centralizar em suas mãos as prerrogativas de compras emergenciais na Saúde, de isolamento, de quarentena, de interdição de locomoção e de serviços públicos e atividades essenciais durante a pandemia por meio da Medida Provisória nº 926 que, precocemente, alterava a Lei nº 13.979 (Brasil, 2020a). Essa MP foi questionada por meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6.341 de 20 de março de 2020, acatada pelo STF, garantindo que o governo federal não concentrasse importantes poderes em suas mãos, num campo de competências comuns e concorrentes dos entes federados, especialmente no contexto de ações explícitas de Bolsonaro voltadas para romper com o isolamento social.

Em suma, o lema “Mais Brasil, Menos Brasília” foi utilizado desde 2019 para alterar de maneira significativa o perfil das relações intergovernamentais construídas a partir da promulgação da CF 1988. Configurou-se um federalismo dual, orientado por uma clara separação de funções entre os entes federativos, delegando às esferas subnacionais encargos que deveriam ser exercidos pelo governo federal. Essa lógica foi mantida mesmo numa situação extrema e de exceção como foi a crise sanitária.

Com esse referencial, a pesquisa buscou analisar o papel dos fóruns federativos informais, Consed e Undime, a partir de dois contextos complementares: uma crise sanitária e uma radical alteração do modelo federativo vigente. Conforme se verá na seção seguinte, essas entidades foram progressivamente assumindo protagonismo na agenda da educação básica brasileira e tiveram um papel importante durante a pandemia.

A conjuntura apresentada pela pandemia de Covid-19 intensificou o processo de retrocesso institucional do federalismo educacional brasileiro. Cumprindo a promessa de campanha de subtrair Brasília do cenário político, o governo de Bolsonaro se omitiu e responsabilizou integralmente os entes subnacionais (estados e municípios) pela tarefa de equacionar os complexos problemas da pandemia no âmbito sanitário e no acesso à educação. A União não atuou com a prontidão que o momento exigia e omitiu-se de coordenar as ações emergenciais, simplesmente porque o federalismo cooperativo ou qualquer outro modelo de pactuação democrática não era um projeto político do governo Bolsonaro.

Nesse cenário, o Consed e a Undime foram instados a agir e a se articular para assegurar um mínimo de atuação no território nacional. Ressalvadas as orientações advindas do CNE e a tênue atuação do COE, as entidades representativas das redes estaduais e municipais desempenharam um duplo papel: coordenação das ações de enfrentamento à pandemia em suas redes e busca de saídas para o provimento da oferta na modalidade remota em nível subnacional. Embora tais papéis fossem esperados do Consed e da Undime, seu protagonismo político no debate federativo educacional teve forte relação com o vácuo deixado pelo governo federal.

A ausência de coordenação do MEC ficou evidente em relação aos protocolos sanitários aplicados ao ambiente escolar e aos aspectos relacionados às condições físicas e financeiras para a continuidade do processo de ensino e aprendizagem por meios distintos do presencial. O MEC se omitiu até mesmo no apoio técnico e financeiro para implementação das diretrizes do calendário escolar, bem como no que se refere aos procedimentos para testagem e vacinação. Isso tudo agravou o hiato que se constituía desde o início de 2019. Assim, o cenário de pandemia demandou protagonismo subnacional com quase nula coordenação federal.

No entanto, em decorrência das graves desigualdades em termos de acesso digital e da baixa capacidade fiscal da maioria dos municípios para gastos adicionais, o protagonismo dos entes subnacionais não foi capaz de suprir adequadamente as demandas em curso, que intensificaram os problemas estruturais da oferta educativa do ensino básico no Brasil. Em prejuízo de milhões de alunos, o kit de alimentos em substituição à merenda escolar tardou a ser distribuído, mesmo sendo notório o seu papel para a segurança alimentar das famílias, que já vinham sofrendo com os efeitos adversos da pandemia na economia e no mercado de trabalho. Além disso, parte expressiva dos lares e das escolas do Brasil não contava com dispositivos e internet para o acompanhamento de atividades educacionais e milhões de discentes tiveram o processo escolar interrompido.

O federalismo bolsonarista já indicava a deserção da União de seu papel constitucional de coordenação e cooperação federativas no campo educacional. Com a pandemia, surgiu um cenário de guerra política, em que os maiores prejudicados foram os docentes e discentes da educação básica e, em consequência, toda a sociedade que se viu subtraída de seus direitos constitucionais, deixando efeitos de deterioração de longo prazo na qualidade do ensino.